ESCOLA DIEESE DE CIÊNCIAS DO TRABALHO
Adilson dos Santos Epifânio
Henrique de Matos Barreto
Josivan Nunes do Vale
Suelen Ribeiro do Nascimento
William Lima Felipe
Regularização Fundiária Urbana: Uma Breve Análise das Alterações da Lei nº
13.465/2017
São Paulo, SP
2026
Neste trabalho faremos uma breve análise sobre as alterações da Lei
13.465/2017 da Regularização Fundiária.
A regularização fundiária urbana é uma ferramenta fundamental para
garantir o direito à moradia e trazer mais equilíbrio e justiça para as cidades
brasileiras, reconhecendo o direito de populações historicamente excluídas e
corrigindo desigualdades no acesso à terra e serviços essenciais.
O déficit habitacional opera como uma barreira invisível que segrega
territorialmente a população e a exclui do acesso aos serviços públicos
fundamentais. Quando convertida em política pública habitacional estruturada, a
regularização fundiária, especialmente por meio da modalidade de Interesse Social
(Reurb-S) , atua como uma ponte de inclusão desses territórios à malha urbana
legalizada.
Esse processo reconfigura a relação do Estado com as periferias,
convertendo redes provisórias de infraestrutura (como ligações clandestinas de
água e energia) em direitos garantidos à saúde e ao saneamento. Dessa forma a
política pública atua como um mecanismo de justiça social que transforma a lógica
excludente do mercado imobiliário tradicional, assegurando a gratuidade da titulação
da terra à população em situação de vulnerabilidade e promovendo, a efetivação do
direito à cidade e à cidadania plena.
Nesse cenário, a urgência em se consolidar a Reurb-S como política pública
torna-se ainda mais evidente diante do cenário crônico de exclusão territorial e
vulnerabilidade que caracteriza o país. Dados da Campanha Despejo Zero
demonstram a gravidade dessa crise habitacional, apontando que cerca de 437 mil
famílias, o equivalente a mais de 2 milhões de pessoas encontram-se sob o risco
iminente de remoção forçada, somando-se às mais de 62 mil famílias que já foram
desprovidas de suas moradias desde 2020. (Campanha Despejo zero)
Essa instabilidade reflete diretamente as desigualdades históricas no acesso
à terra, evidenciadas por um déficit habitacional persistente que saltou de 4,9
milhões de domicílios em 1991 para um pico de 7,90 milhões em 2005,
mantendo-se no patamar crítico de 7,77 milhões de unidades em 2017. Portanto, a
regularização fundiária de interesse social atua de forma imperativa para frear o
avanço dessa precariedade, funcionando como o mecanismo necessário para
proteger as populações ameaçadas e garantir o equilíbrio e a justiça social nas
cidades brasileiras.
A evolução da regularização fundiária como política pública nacional nasce a
partir de marcos legislativos determinantes que buscaram, ao longo do tempo,
responder à complexidade da informalidade urbana no Brasil. Essa trajetória
histórica ganha impulso inicial em 2001 com a promulgação do Estatuto da Cidade
(Lei nº 10.257), que consolidou a função social da propriedade, legitimou a criação
das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) e abriu as primeiras vias jurídicas
para a legalização de favelas, em 2009, a Lei Nacional de Regularização (Lei nº
11.977) vinculou o tema ao programa Minha Casa, Minha Vida, estabelecendo as
primeiras diretrizes unificadas voltadas especificamente para os assentamentos de
baixa renda. Esse amadurecimento institucional culminou na aprovação da Lei nº
13.465 em 2017, responsável por introduzir os conceitos de REURB-S e REURB-E
sob uma ótica de desburocratização, simplificando os trâmites administrativos entre
prefeituras e cartórios para acelerar as titulações e garantir, em caráter definitivo, a
inclusão social e a justiça socioespacial.
REURB-S
A diferenciação entre as modalidades de regularização fundiária constitui um
fator determinante para a aplicação prática da justiça social nas cidades brasileiras.
No âmbito da Regularização Urbana de Interesse Social (Reurb-S), o marco legal
direciona suas ferramentas especificamente às famílias de baixa renda,
estabelecendo como critério que a renda familiar mensal não ultrapasse o valor de
cinco salários mínimos, a Reurb-S assegura a total gratuidade das custas
cartorárias a essa população vulnerável, transferindo ao poder público a
responsabilidade integral pela elaboração do projeto de regularização e pela
implantação da infraestrutura essencial, o que inclui saneamento básico, energia
elétrica, urbanização e pavimentação. Além disso, o processo assume um
compromisso com o equilíbrio ambiental e urbano, prevendo mecanismos de
compensação para a recuperação de áreas degradadas vizinhas ou criação de
áreas verdes no próprio núcleo, bem como diretrizes específicas para a
regularização em Áreas de Preservação Permanente (APPs), como margens de
rios, córregos e encostas de morros.
REURB-E
Por outro lado, a diferenciação promovida pelo marco regulatório estabelece
a modalidade de Regularização Urbana de Interesse Específico (Reurb-E), voltada
para famílias com renda mensal acima de cinco salários mínimos. Diferente da
gratuidade assegurada à população em situação de vulnerabilidade, a Reurb-E
inverte a responsabilidade financeira, determinando que o processo seja contratado
e custeado diretamente por seus potenciais beneficiários ou requerentes privados.
Sob essa lógica, caso haja interesse público em áreas públicas, o Município pode
proceder à elaboração e ao custeio do projeto e da infraestrutura essencial,
prevendo a posterior cobrança aos seus beneficiários.
No entanto, o avanço da financeirização e a lógica de mercado
transformaram a REURB-E em um campo de disputas, onde agentes privados e
fundos de investimento buscam transformar essa política pública em negócio,
subordinando o direito à moradia à acumulação de capital. Essa dinâmica
compromete a função social da política e a sua capacidade de reparação territorial.
Ainda que anunciada com pretexto de desburocratização e da garantia à
moradia a lei 13.465/2017 deságua num deslocamento da finalidade real da política
pública como garantia de direito e autoriza que a regularização fundiária deixe de
ser pautada pela garantia de direitos socioambientais e urbanísticos e passe a focar
na titulação simplificada, transformando a posse da terra em mercado e acumulação
financeira.
O modelo atual da REUB-E facilitou e abriu brechas para a privatização de
terras públicas e a ação de grileiros, colocando em risco comunidades tradicionais e
o meio ambiente, enquanto empresas privadas de regularização passaram a mediar
conflitos de posse com foco em transações imobiliárias, inclusive com a cobrança
de moradores.
Nesse cenário de maior mercantilização da terra, a norma também reduziu a
exigência de contrapartidas sociais e ambientais, acelerando a regularização de
áreas de alto padrão em detrimento de populações de baixa renda. O processo
consolidou a atuação do mercado no setor de regularização, com empresas
mediando disputas entre proprietários e ocupantes, muitas vezes repassando os
custos aos moradores
§ Art. 13. - Reurb de Interesse Específico (Reurb-E) -
regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais
ocupados por população não qualificada na hipótese de que
trata o inciso I deste artigo.
Como a REURB-E aceita qualquer faixa de renda superior ao limite social,
ela passou a ser amplamente utilizada por incorporadoras e empresas privadas para
regularizar condomínios fechados, loteamentos clandestinos de médio e alto
padrão, e chácaras de veraneio, capturando um instrumento de política urbana para
a geração de lucros e valorização de ativos imobiliários privados, o negócio operado
por tais empresas se desenvolve por meio do pagamento de um valor indenizatório
ao proprietário em troca da regularização fundiária, em um modelo de regularização
com financiamento privado.
Um exemplo prático de como o mercado privado abraçou a Reurb-E é o caso
de empresas e escritórios especializados em direito imobiliário e arquitetura, como o
site "Legalizzar". Plataformas como essa vendem a regularização fundiária como
uma "solução integrada" para condomínios fechados e loteamentos de médio e alto
padrão que estão irregulares. Eles mostram claramente o foco comercial do
instrumento: oferecem pacotes particulares para resolver a falta de documentos e
conseguir o Habite-se para quem pode pagar pelo serviço. Isso prova que, enquanto
o governo tenta ajudar as periferias com a Reurb-S, as empresas privadas usam a
Reurb-E como um verdadeiro nicho de negócios lucrativos
https://legalizzar.com.br/reurb-e-a-solucao-integrada-para-condominios-irregulares-c
onsolidados-no-rio-documentos-e-habite-se-garantidos/
Conclusão
Em conclusão, nossa análise das alterações promovidas pela Lei nº
13.465/2017 revela que a política pública de regularização fundiária opera sob uma
dualidade complexa nas cidades brasileiras. Enquanto a Reurb-S cumpre um papel
fundamental de reparação histórica e justiça social, voltada a garantir o direito à
moradia digna da população mais vulnerável, os mecanismos da Reurb-E
frequentemente funcionam como uma blindagem jurídica para o setor imobiliário.
Sob essa ótica de mercado, o instrumento legal acaba sendo apropriado
para converter passivos urbanísticos e ambientais em ativos imobiliários altamente
lucrativos, transformando condomínios irregulares que são fundados já com essa
finalidade, em negócios muito lucrativos . Portanto, a efetivação do direito à cidade e
à cidadania plena depende da capacidade do Estado em equilibrar essas forças,
garantindo que a desburocratização administrativa sirva prioritariamente como uma
ponte de inclusão e não apenas para valorizar os interesses do mercado.
Referências bibliográficas:
https://www.scielo.br/j/cm/a/cfLtPtVQDMDFJJSmxycJgSn/?lang=pt
https://mapa.despejozero.org.br/?modo=mapa&recorteTerritorial=mr
o-documentos-e-habite-se-garantidos/
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13465.htm
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